我市大力推进农村土地使用产权制度改革纪实

    中国改革的难点在农村，而农村改革的核心是土地。近年来，市委、市政府攻坚克难，从争议最大的土地产权制度入手，相继开展了以发放农村土地使用产权证，组建农村土地合作社，搭建农村土地使用产权交易服务所为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。几年的经验证明，这样的探索不仅贴近农村经济发展的实际，而且牵住了农村改革的“牛鼻子”，充分释放了农村生产力;不仅得到了各级领导的充分肯定，而且充分尊重了广大农民的意愿，得到了基层干部群众的一致拥护和支持。
    我市人均耕地只有0.73亩，人多地少，土地规模经营困难较大，农业生产收益不高，越来越多的农民撂下土地、外出务工，有些土地由于缺乏管理，造成庄稼减产，甚至出现了闲置现象。而一些掌握高效农业种植技术又有规模经营愿望的种植大户，却苦于没有更多的土地，无法扩大生产。农民私下流转土地现象频发，一些农民专业合作社也应运而生。2008年5月，山亭区徐庄镇土山村农民张凯华联合周边4个村的8位农民，以土地或果园入股合作经营的方式，自发组建了“徐庄土地合作社”，吸纳入社农户280户，土地2900亩，试图通过规模种植，让农民过上好日子。可建社初期他们就遇到了资金短缺的问题，合作社要购置大量的化肥、种子和农药，缺钱成了制约发展的“瓶颈”。虽说合作社手中有近3000亩土地，但银行说啥也不给贷款。“一是农民有地无证，土地无法抵押，怎么给你贷;二是你到期不还款，无法申请强制执行，我也拿你没办法”。银行也有自己的道理。
    有了土地合作社这种规模化经营的形式，如何才能建立一种土地流转的利益导向机制呢?时任市委副书记、市长的陈伟带领有关人员历时3个月，先后走访了12个乡镇21个行政村、访问了400多家农户、同16位专家多次探讨，最终形成思路和共识:目前制度框架下的土地使用权并不是一个完全的产权。要解决合作社的资金瓶颈，破解农业发展难题，必须改革土地产权制度，把本该属于农民的土地产权还给农民。
    在这个决策框架下，我市自2008年下半年开始，在全国率先开展了以土地使用权资本化为突出特征，以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”的农村土地使用权制度改革。规定只要是加入农村土地合作社的农户，都可以到区（县）级政府确认土地使用权，并发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可作价、拆股作为资本从事股份经营、合作经营或者抵押担保;土地合作社受让土地产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证，合作社凭证可以向金融部门抵押贷款、融资。此规定一出，土地变成了资本，死地变成了活钱。当年9月14日，中国第一家农村土地使用权交易所———山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所成立，揭牌仪式上，陈伟亲自把土地使用产权证颁发给了徐庄土地合作社的280户农民。领到土地使用产权证的合作社理事长张凯华很快便以部分土地使用产权证作抵押，得到了山亭农信联社两笔共45万元的贷款。
    为保证抵押权的真正实现，又避免私下流转带来的风险，我市建立了市、区（市）、乡（镇）三级农村土地使用产权交易网络，农民合作社或银行拿土地产权使用证可以到土地交易所进行交易，同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格。“三位一体”的农村土地使用权制度改革，不是简单地把土地使用权资本化，而是紧紧结合农业生产，让土地资源在农民的手里生根开花。目前，我市发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围，农民把土地流转给合作社，而不是企业，没有改变土地的农业用途。合作社中农民所占比重不低于80%，农民表决权不低于80%，保障了土地长期控制在农民手中，规避了失地的风险。与此同时，我市还建立了保费补贴、贷款贴息、种粮补助、项目扶持等四项激励政策，促进合作社做大做强，规避经营风险。另外，我市还规定土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过总量的三分之一，土地使用产权抵押的年限不能超过3年，规避了改革的金融风险。
    曾数次来我市调研的中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授、中共中央党校经济部主任王东京教授对我市农村土地使用产权制度改革给予了较高评价。王东京认为，枣庄通过政府确权证发放的方式，明晰土地使用权的财产性质，强化土地使用权的财产权地位，并作为资本进行运营，使土地的出租、抵押等资本性权力实现了“物归原主”，是我国农村土地制度改革的一大突破。曾寅初表示，枣庄的土地改革与国家现行的土地制度没有冲突，因为它坚持了“三不变”的原则:土地的所有权性质不改变，使用产权的资本化不改变土地集体所有的性质;农民的承包权不改变，虽然给农民发放了土地使用权证，但承包权证始终在农民手中;农地的性质不改变，枣庄规定，不论土地使用权证到谁手里，粮田一定要种粮食。这样就保证了农地用途不会随流转而发生变化。
改革后的我市“三农”事业焕发出前所未有的生机和活力。试点的第二年，张凯华的徐庄合作社获利近30万元!除去购置农机设备、基础设施费用，预留20%的公益金和20%的经营资金，合作社拿出了4.6万元作为合作社成员的分红，入社农户按每亩还分到了300公斤小麦和300公斤玉米。
    山亭区城头镇万恒土地合作社社长魏洪军2009年、2010年被农业部评为粮食生产大户，2011年被评为全国种粮售粮大户。2012年6月，他种植的小麦亩产量达745.1公斤，位居全市第一，全省第四名，荣获山东粮王（小麦）大赛鲁西南赛区冠军称号。
    通过改革，我市不仅实现了土地资源的有效合理运用，而且找到了建设现代农业和社会主义新农村的结合点，为统筹城乡发展带来了机遇。随着一些土地合作社规模的不断扩大，效益十分可观，农民入社愿望强烈。采访中记者了解到，有些地方出现了整村土地入社的现象。山亭区城头镇西城头村905亩土地全部流转入社，该村顺势建起新农村社区，全村229户农民全部入住新楼。
    现在，我市土地使用产权制度正在全面推进，总的操作是:在科学把握改革力度和群众自愿的基础上，面上工作抓铺开，大范围、高密度地推开改革。点上工作抓“四个延伸”，即产权抵押范围由基本农田向宅基地、林权、水权、其他方式承包地等延伸;规模经营主体由土地试点合作社向种、养大户延伸;产业发展由单一的种养生产环节向深加工等现代农业产业体系延伸;三农资本注入由土地限量抵押融资向积极吸纳工商及城市等社会资本延伸。截至目前，全市以土地为纽带的合作社达到537家，规模经营土地34.7万亩，利用农地抵押贷款2.09亿元。改革得到了各级领导的充分肯定，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉专门批示，全国人大常委会副委员长周铁农、全国政协副主席厉无畏，国务院有关部委和山东省委、省政府对这一改革都给予了高度评价。
    现在，枣庄已经被列为国家18个农村改革试验区之一。下一步，“三位一体”的农村土地使用产权制度还将进一步深化，逐步形成独具枣庄特色、在全国具有普遍意义和推广价值的改革制度基础和理论体系。