国务院总理李克强6月25日主持召开国务院常务会议，部署做好粮食收储和仓储设施建设工作，研究决定完善农产品价格和市场调控机制，确定促进产业转移和重点产业布局调整的政策措施。

　　会议指出，粮食一头连着亿万农民，一头连着千家万户。近年来我国粮食持续增产，今年夏粮丰收已成定局，但仓容总体紧张，部分地区严重不足。做好粮食收储既是当前紧迫工作，也是长期任务，事关重大。要多措并举，加强收储和仓储设施建设，确保粮食颗粒归仓。一要大力促销腾库，采取定向销售等办法，消化临储粮和陈粮，为新粮腾出仓容。结合近期对国务院决策部署落实情况的全面督查，开展专项检查，确保所有国家粮仓用于储粮，对挪作他用的，要坚决纠正、严肃问责。二要创新投融资方式，引导社会资本积极参与仓储设施建设。以东北地区和南方稻谷产区为重点，今明两年新建仓容1000亿斤。支持主产区农民合作社、专业大户等建设有烘干设备的储粮设施。三要完善粮食经营者库存制度，奖补结合，鼓励企业多购多存。在仓容矛盾突出的地区，对玉米深加工企业给予支持。四要强化地方政府特别是销区责任，严格落实地方储备任务，今年增加地方储备500亿斤。督促销区按照不低于6个月市场供应量要求，确保粮食储备到位。提高仓储管理信息化水平，保证粮储安全。

　　会议认为，更多发挥市场作用，完善农产品价格和市场调控机制，是新形势下更好调动农民生产积极性、保障国家粮食安全的一项重要制度安排。会议确定，一是在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。从大豆和棉花入手，分品种推进补贴试点，当产品市场价格低于目标价格时，补贴农民，保证农民基本收益;当产品市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，补贴低收入群体，保障基本民生。二是明确政府责任。中央政府重点调控谷物、棉花、油料、糖料等，其他农产品主要通过市场调节，地方政府也要承担稳定市场的责任。三是在保证谷物基本自给、口粮绝对安全的基础上，发挥好进出口和国家储备调节市场供求的作用，防止农产品价格过度波动。

　　会议指出，顺应经济发展规律，引导东部部分产业向中西部有序转移，对于促进区域梯度、联动、协调发展，带动中西部新型城镇化和贫困地区致富，拓展就业和发展新空间，推动经济向中高端水平跃升，具有重大意义。要突出市场在资源配置中的决定性作用，做好政府引导，让调结构和稳增长、惠民生互为助力。一要营造承接产业转移的良好“硬环境”和“软环境”。加大薄弱环节投资力度，加快改善中西部交通、信息、能源等基础设施，强化财税、金融等服务，做好人才开发和产业配套。二要发挥市场主导作用，注重政策引导，促进东部地区产业创新升级和生产性服务业发展，推动劳动密集型产业和加工组装产能向中西部转移。结合“一带一路”和长江经济带等建设，发展特色优势产业。三要发挥资源禀赋和区位优势，强化资源型产业布局导向。有序推进西部煤炭和现代煤化工、西南水电、北方风电、沿海造船等基地建设。京津冀、长三角、珠三角地区，除热电联产外禁止新建燃煤发电等高耗能高污染项目。四要深化产业国际合作。在西部地区建设向西开放产业平台，支持优势企业到境外开拓市场。五要实施差别化区域产业政策，切实保护环境，节约集约用地用水。通过产业转移和布局优化促进中国经济提质升级、行稳致远。

政策解读——

    为何要改革？

　　临时收储政策使上下游价格关系严重扭曲

　　上世纪90年代末，我国先后放开了大豆、棉花市场和价格。然而，2008年以来，国际市场大豆、棉花价格相继出现断崖式暴跌。为保护农民利益，稳定农业生产，我国先后实施大豆、棉花的临时收储政策，由指定企业按国家制定的临时收储价格入市收购。

　　临时收储政策效果立竿见影，发挥了积极作用。不过，“计划”干扰“市场”的负面效应也逐渐显现。“临时性政策的常态化导致国内外价格严重倒挂，市场主体不愿意入市收购，最终国家代替商家，变成唯一买家与卖家，收储压力剧增，影响了产业链的持续健康发展。”中国棉花协会副秘书长王建红说。

　　中国大豆产业协会副会长刘登高也表示，临时收储政策导致国家库存积压与进口激增。“2008年我国大豆实行临时收储第一年，国家托市收储700万吨，缺口全部由进口大豆填补，导致国内大豆无法循环。另一方面，加工企业不愿意亏本高价收购国产大豆，因此主产区80%的企业停产，50%的企业倒闭。”

　　中国的农产品价格无法独立于国际市场存在。实施目标价格改革，完善农产品价格形成机制是大势所趋。

　　中国价格协会会长王永治指出，国内农产品价格普遍高于国际市场，带来政府储备顺价销售难度加大、新增仓容不足、产业链上下游价格扭曲等一系列的矛盾。实施目标价格改革势在必行。

    改革亮点何在？

　　“暗补”变“明补”，让农民真正得实惠

　　在产业链上下游的集体呼吁下，今年国家开展棉花、大豆的目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革。

　　据国家发改委价格司工作人员介绍，本次改革主要包括三方面内容：一是在全国范围内取消棉花、大豆临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花、大豆。二是对新疆棉花、东北和内蒙古的大豆实行目标价格补贴。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。

　　“简而言之，过去棉花、大豆的售价由政府统一决定。改革后，棉价、大豆价格都由收购企业说了算。”中国社科院农村发展研究所副主任李国祥说。

　　据介绍，棉花、大豆目标价格改革重在“三变”。

　　首先，企业按市场价格收购，有利于恢复国内相关产业的市场活力，提高国内农产品的竞争力。

　　“价格扭曲对整个产业链造成的损害非常大。特别是造成了产业链中下游企业的全面亏损，这种价格扭曲是不可持续的。”李国祥说，“要为全产业链创造公平的竞争环境，就必须扭转市场价格扭曲的情况，理顺和完善农产品价格形成机制。”

　　其次，补贴方式由“价补合一”变为“价补分离”，“暗补”变“明补”，有利于减少中间环节，提高补贴效率。

　　刘登高坦言，实施临时收储政策，很多地区的农民连国家补贴的一半都得不到，一些投机的仓储或流通企业倒成了赢家，也出现了假报收储量等腐败现象。“现在探索目标价格改革，最大限度挤出中间环节的利益寻租，更有利于让农民真正得实惠。”

　　最后，市场风险由政府独揽变利益相关方共担，有利于促进产业链的各个环节提高抗风险能力。

　　“试点目标价格改革，就是要在市场低迷的时候，虽不保证农民增收，但保障农民生产不亏本并获得基本收益；在市场暴涨时，又能给企业吃定心丸。统筹兼顾产业链各方利益。”国家发改委宏观经济研究院研究员蓝海涛说，要调整产业结构，依靠目前扭曲的价格很难。越南大米、美国大豆，这些进口农产品对国内市场的冲击，无一例外地发生在托市收购政策实施期间。“因此，尊重市场规律，取消托市收购，试点目标价格改革，最终将充分发挥市场调节生产结构的作用。”

    补贴怎么发放？

　　补贴给试点地区种植者，良种补贴等依然执行

　　那么目标价格改革后，目标价格与市场价格怎么计算，政府补贴又如何发放呢？

　　试点阶段，目标价格采取生产成本加基本收益的方法确定。据发改委价格司工作人员介绍，目标价格在作物播种前公布，以引导农民合理安排农业生产。试点阶段目标价格每年确定一次，以便根据变化及时调整。2014年棉花目标价格为每吨19800元，大豆为每吨4800元。

　　与目标价格相对应的市场价格为采价期内全省（区）平均市场价格。其中，棉花的采价期为当年的9月至11月，大豆为当年的10月至次年3月。这两个采价期的棉花、大豆交易量分别达全年销售量的85%、80%左右，基本能够代表试点地区的实际出售价格。

　　“目标价格补贴对象是试点地区的种植者，总原则是多种多补，少种少补，不种不补。”该工作人员说，“实施目标价格补贴，无论市场价格和生产成本如何变动，都可以确保农民在补偿生产成本基础上获得一定收益，让农民种植棉花、大豆不吃亏。同时，原有的四项大豆补贴和棉花的良种补贴依然执行。”

　　尽管目标价格补贴试点为探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革迈出了第一步，但许多操作细则与配套措施仍待完善。

　　王建红指出，价格改革牵一发而动全身，需要有完善的配套措施护航。其中国储库存的放储方案以及非试点地区的补贴政策应尽快出台，以稳定市场预期。而针对市场剧烈波动的应急预案也应尽快出台，从而鼓励多元化主体入市收购。“政府也要给出区分卖棉难与惜售的具体标准，并且提高改革容忍度，避免市场波动期政府又着急出手托市。”

　　“目标价格改革是符合市场规律的行为，也是对农民负责任的改革，从长远讲对农民持续增收是有利的。但之所以选择试点，也是因为改革不可能一蹴而就。目标价格改革没有成功经验，不仅要转变农民的传统观念，让他树立市场意识，也会带来农产品定价方式、补贴方式、农业经营管理方式等一系列的变革，因此改革还需要系统性的配套措施，各种细则也要在实际操作中不断完善。”王永治说。