农村房屋和土地抵押贷款新规21个重要问题解读

作者：来自：时间：2016-03-29 00:00:00

由于住房财产权抵押和承包土地经营权抵押贷款暂行办法所涉及的问题大致相同，除农地抵押办法第四条关于土地公有制原则性宣示、第五条关于两种抵押权人的区分、第十六条和第二十条关于农村产权交易平台的特别规定外，因此两部新规的条文结构大致相同，条文数量亦差不多，前者共24条后者29条。为方便理解，现以农房抵押贷款办法为线索，结合农地抵押办法规定，对其中所涉及的重要内容分项解读如下(为表述方便，各自简称为“农房抵押”和“农地抵押”，为方便阅读，部分行文及表述略随意)。需要注意的是，本次新规一些重要原则、制度安排等，都已在此前国务院的指导意见中有明确规定，因此，要学习理解两部新规，国务院指导意见和《中国人民银行有关负责人就农村“两权”抵押贷款试点相关问题答记者问》(2015年8月24日)，是必读文件。

　　(一)关于立法依据的规定

　　【条文】农房抵押第1条，农地抵押第1条

　　【解读】法律依据：本条是本办法的法律依据的规定，明确是基于是国务院的指导意见和全国人大常委会的授权决定。

　　(二)关于定义的规定

　　【条文】农房抵押第2条，农地抵押第2条

　　【解读】

　　1、农房抵押贷款第2条本条是对住房财产权抵押贷款的定义的规定：

　　(1)前提： “不改变宅基地归集体所有的性质的所有权性质(《宪法》第十条)”；

　　(2)抵押物：明确“农民住房财产权”的权利内容(抵押物)是“住房所有权”和“宅基地使用权”，且二者不得分割和分离；

　　(3)贷款人：贷款人只能是“银行业金融机构”。难怪在新规出台后，互联网金融圈的朋友会说，银行需要什么，国家就可以支持，然而，互联网金融公司需要拓展新业务时需要什么，国家就进行限制，在不少人看来，央妈是银行的亲妈这句话看来并非虚言；

　　(4)借款人和抵押人：借款人必须是拥有住房且符合条件的“农民”；抵押人：拥有“农民住房所有权及所占宅基地使用权”的“农民”；而农地抵押贷款的借款人和抵押人是“农户”、“经营主体”。

　　(5)借款人和抵押人是否可以不是同一人？根据本条规定，并未限制抵押人只能为自己借款提供抵押。结合下文(本办法第22条)规定，抵押人和借款人可以不是同一人，这样的话，农房抵押就比较灵活了，只要符合条件，可以相互为对方贷款提供抵押担保更灵活；

　　(6)问题：“委托贷款”、“债权转让”、“资产证券化”等业务，换言之，尽管在借贷关系下“贷款人”只能是银行，但是不排除最终债权人是其他主体的可能性；

　　(7)展望：农民所享有的全部财产权利，终将消除因其身份而受限的所谓“保护性规定”，终将打破仅限于向银行提供抵押的限制，实现最终权利自由。对农民而言，没有财产权利的自由，就不会有人身权利的自由，农民就不会最终得到解放。

　　2、农地抵押贷款

　　农地抵押贷款定义明确抵押人/借款人还包括“符合条件的承包方农户或农业经营主体”。符合条件的借款人包括家庭承包取得的土地承包经营权和以流转方式获得经营权的经营主体，主要是指根据《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等规定受让取得承包经营权的承包农户及其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。

　　(三)关于试点范围的规定

　　【条文】农房抵押第3条，农地抵押第3条

　　【解读】农房抵押试点地区的范围，仅限明确的天津市蓟县等59个试点县市区。农地抵押的试点地区包括北京大兴区等232个县市区。

　　(四)贷款条件

　　【条文】农房抵押第4条，农地抵押第5-7条

　　【解读】

　　1、农房抵押第4条是关于“以农民房地抵押应具备的条件”的规定。对银行办理贷款业务和制定相关业务管理制度和操作手册来说，非常重要。而且这些条件需要“同时具备”。具体说来：

　　(1)要借款人本人主体适格、征信良好，实操中，银行应调取借款农民的征信；

　　(2)抵押物清洁且有权属证明，同时未被纳入拆迁范围。对于银行而言，实操中需要借款人提供房屋所有权证和集体土地使用权证，同时，是否还需要向征迁部门确认“房屋未被列入挣钱范围”？

　　(3)这句话似乎隐含着借款人只能用自己的农房抵押的限制性要求？根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”，农民只能拥有一处宅基地。业务操作中，借款人/抵押人还应有其他住房才可以抵押农房。意味着需要借款人提供租房证明或在城镇拥有房产等有其他稳定居所的证明材料。

　　还需要考虑一个问题，贷款逾期基地使用权被银行处置后，其是否还能以集体成员身份再申请取得宅基地并建房？根据《土地管理法》第六十二条第四款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”，但如果因贷款逾期银行行使抵押权后，村民丧失宅基地使用权的，理论上，再次申请是没有限制和禁止的。换言之，部分农民是否可以不断申请新的宅基地盖房抵押贷款，然后任由银行对抵押物进行处置？

　　(4)农民住房所有权依托于宅基地使用权，宅基地的取得须基于集体经济组织成员的农户身份，宅基地的所有权人为集体经济组织，因此，还需要所在的集体组织出具同意，当银行实现抵押权要求处置抵押物时，地随房走。此外，共有人也需要一并书面同意。需要留意的是，农村房屋的共有状况可能往往比城市复杂得多，比如分家与否的区别、分家分户与分家不分户的区别。因此，银行在做农民房产贷前调查文件和操作手册时，还需要对农村状况有更深入的了解，相关细节上还要更细致一些。

　　2、农房抵押与农地抵押有所区别，除抵押物不同外，还有抵押人不同。农地抵押的抵押人包括农户及其他农业经营主体。与农地抵押而言，因为不同主体对抵押物享有的权利内容不同，因此设定抵押的具体条件和要求也不相同。

　　(五)借款用途

　　【条文】农房抵押第5条，农地抵押第8条

　　【解读】本条是关于贷款用户的规定，原则性规定“优先用于农业生产经营”，但兜底表述为“贷款人认可的合法用途”，也意味着贷款用途没有具体限制。因此，银行在制定农房贷款的规章制度、贷前调查审查等文件时，不需要有太多的限制。当然，不排除监管部门通过专门监督、鼓励引导等措施进行检查等方式进行约束。

　　(六)抵押率和贷款额度

　　【条文】农房抵押第6条，农地抵押第9条

　　【解读】抵押率是指“抵押贷款本息之和与抵押物估价价值之比”。坦率地说，在农村房屋和宅基地没有流转、投资、保值增值等金融功能的情况下，农房的抵押率肯定高不起来。简单的说就是与城镇商品房这样的硬通货不同，这样的房地拿在手里没有价值。农房评估标准和价格怎么确定？即使有后半句所说的“财政贴息、农业保险农房保险等”增信手段的支持，抵押率也不太可能提高。根本上说，限制农民房屋所有权自由流转的权利这个前提不消除，农房抵押贷款的抵押率怎么提高这个问题就不容易解决。

　　(七)贷款利率标准

　　【条文】农房抵押第7条，农地抵押第10条

　　【解读】虽原则性要求参考央行公布的基准利率，但自央行全面放开金融机构贷款利率管制后，银行贷款利率已市场化，这一规定仅供参考意义。当然，银行在制定涉农抵押贷款利率标准时，可能还需要考虑扶农政策等因素有所不同。

　　(八)贷款期限

　　【条文】农房抵押第8条，农地抵押第11条

　　【解读】本条规定并无特别之处。当然，各大行面临的问题还包括考虑农房建筑质量使用寿命等问题，综合考虑贷款期限。至于其他因素，与其他贷款业务需要考虑的问题并无不同。就笔者判断，总体而言，考虑的因素越多，意味着农房抵押贷款的期限一般不会太长。

　　对农房抵押，主要自主决定。但对农地抵押，则明确鼓励中长期贷款，中长期贷款是指贷款期限为一年以上五年以下的贷款。考虑到农业生产及农地抵押的特殊性，因此期限上予以鼓励，银行在涉及农地抵押贷款产品时应考虑这个因素。当然这也需要人民银行以具体的配套政策予以支持。

　　(九)抵押物评估

　　【条文】农房抵押第9条，农地抵押第12条

　　【解读】评估：抵押贷款需要出具评估报告这是银行的常规动作，也是据以确定贷款金额及匹配抵押率的基本要求。现在，让银行“自评”或“双方协商”方式确定抵押物的价值，估计有难度。而且，专业的评估机构关于农房抵押的评估是否有现成模型和方法，恐怕还是一个未知数。当然，如果在业务比较成熟的地区，以“自评或协商”方式评估的话，可以减轻借款人的贷款成本(评估费用需要借款人承担)，这一规定还是有价值，不过可操作性还比较差。

　　(十)鼓励简化创新，禁止增加其他费用

　　【条文】农房抵押第10条，农地抵押第13条

　　【解读】银行产品开发管理：这是一项新的且面对的是相对而言风险能力较差的群体、抵押物变现较差的业务，银行要想在这项业务中赚钱，要尽早开发出适合该项业务的产品、管理、和服务方式，同时还要加强风控，确保业务安全。当然，不少金融机构(包括各类专业贷款机构)熟稔的那些各种服务费、咨询费、管理费收费方式，银行就尽可能不要用在农民身上了。

　　(十一)抵押登记

　　【条文】农房抵押第11条，农地抵押第14条

　　【解读】抵押登记：根据规定，农房抵押和农地抵押登记部门有所区别，前者是不动产登记机构，在2015年出台《不动产登记暂行条例》及细则后，本条所涉登记部门、登记方式等都算是有清晰的依据了。后者是农业主管部门或政府授权的农村产权流转交易平台。相应地，涉及登记手续、调查程序乃至涉农地项目的尽调工作，都要注意这个规定及区别。在本次新规出台前，前几年各地的农地抵押贷款操作中，登记方式、登记部门不统一、不规范的情况大量存在，比如在两型社会试点地区的武汉，武汉农村综合产权交易所被授权作为武汉农村土地经营权抵押登记的登记机构办理相关登记业务。本次试点的农地抵押登记政策，还是一脉相承的。

　　(十二)抵押物处置

　　【条文】农房抵押第12条，农地抵押第15条

　　【解读】

　　1、农房抵押。抵押物能否合法地、顺畅地处置，是保障银行权利最终实现的根本问题，因此，本条十分重要。如果抵押物不能转让或流通受限，因此，农房和宅基地的处置变现(实现抵押权、优先受偿权)通道是银行风险控制的重要考量。但是本条规定了一个前提，银行还需要结合试点地区实际情况“配合试点地区政府在保障农民基本居住权”，这可能为实操带来困扰。城镇住房的强制执行中长期受到“唯一住房”问题的牵绊和阻挠，现在农村住房更由于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定带来更大的挑战。

　　同时，要求受让人范围“范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”的规定，基本将受让人限制在抵押人所在的集体经济组织成员(村民)范围之内，这样的话，处置受让范围受限，变现效果将大打折扣。本条的“原则上”规定，亟需“例外安排”予以明确。那么现在，需要国务院明确一下可以向所在集体组织成员之外转让的具体条件，这可能是盘活整个试点办法的牛鼻子，也是农地抵押融资功能更好实现的核心问题。

　　2、这是两个办法的核心条文。国务院此前指导意见的原则表述为“在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。”，具体如何保证农户的承包权和住房权，如果没有更细化的政策落地，没有对《土地管理法》和《土地承包法》相关条文的配套调整，则两权抵押贷款的顺利推进还将面临诸多困难。与农房抵押贷款下处置抵押物时需要考虑农民的基本居住权不同，农地抵押就没有“受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”的限制性规定，主要是因为农地抵押和农房抵押的内容和性质有差异。对农地抵押，可以“采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置”。

　　(十三)农村产权流转交易平台

　　【条文】农地抵押第16条

　　【解读】这是农地抵押特有的问题。根据2015年1月22日国务院办公厅关《于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔2014〕71号，)规定，“农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，包括现有的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所，以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场。”，“农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。”这将是将来农地登记、处置、流转的核心平台。应予以充分关注。

　　(十四)确权登记

　　【条文】农房抵押第13条，农地抵押第17条

　　【解读】配套工作任务落到了地方政府身上。首先要确保试点地区所有农房和宅基地的确权登记在册，其次还要做好土地基准价、评估及处置等配套安排。操作上，地方政府要与银行等机构联合制定相关方案。以解决银行的后顾之忧，建立稳定的市场预期，同时，也是银行建立农房抵押贷款相关制度和操作办法的基础。操作中，可以考虑各省银行业主管部协同地方政府和银行的当地分行，协商一致后，形成所在省区域的指导性意见，县市区政府落地即可。

　　(十五)风险补偿基金

　　【条文】农房抵押第14条，农地抵押第18条

　　【解读】风险保障制度旨在解决借款人和抵押人的后顾之忧，也就是在打消银行的顾虑。我们难以想象银行通过法律程序将村民提供的抵押物进行处置的措施如何实现，因此，试点地区可能考虑牵头组织农民设立风险准备金，当农民贷款出现风险时，能够确保农民基本居住权益。风险补偿基金的资金来源、管理、运作、支付等，都需要地方政府多开动脑经。此外，本条规定的贴息政策，以政府补贴方式增强银行放贷积极性。

　　(十六)政府性担保及增信措施

　　【条文】农房抵押第15条，农地抵押第19条

　　【解读】政府增信：上一个条文是政府为农民的风险兜底和对银行的补贴激励，本条涉及到的则是涉农金融中一个很重要的问题，即政府设立专司农民贷款融资相关业务的信用业务。操作方式是否是这样？——包括农民的每笔抵押贷款都需要附加一个政府性担保公司担保文件，借款农民为此支付一笔担保费用，或者以政府补贴方式进行。同时，还可以结合地方情况，就特别的贷款用途、特别的项目情况，有针对性的提供增信并对贷款使用进行指导、监管和跟踪，以引导银行贷款资金流向和用途。

　　此外，由于农地产权流转的核心流贷是产权交易平台，因此对农地抵押而言，还鼓励产权交易平台为银行贷款提供增信。

　　(十七)农地抵押下农业部门配套工作

　　【条文】农地抵押第20条

　　【解读】农地抵押需要农业主管部门集中进行组织和协调，下一步各个地区的农业主管部门要尽快明确鉴证评估、交易平台及处置的政策细则。

　　(十八)人民银行再贷款支持

　　【条文】农房抵押第16条，农地抵押第21条

　　央行再贷款支持：再贷款是指央行为实现特定货币政策目标而对金融机构发放的贷款。本条意思是明确央行的职责，即央行分支机构对涉农房抵押贷款的银行提供流动性支持，增强当地银行积极性。

　　(十九)银监会政策支持

　　【条文】农房抵押第17条，农地抵押第22条

　　【解读】银监部门政策支持：银监部门作为银行开展农房抵押贷款的直接业务指导和监管部门，本条要求银监部门在业务操作管理等方面，为银行提供支持。

　　(二十)保监会政策支持

　　【条文】农房抵押第18条，农地抵押第23条